论新工伤保险条例的变化与不足

作者：李泽平 来源：重庆法院网 发布时间：2011/5/12 10:56:55 点击数：

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导读:[摘要]新工伤保险条例已于2011年1月1日起正式施行。与旧条例相比，新条例进行了大量修改。本文即对此次修改进行了详细分析，阐释了新条例的六大变化，并对其存在的不足提出了改进建议。[关键字]工伤；工伤保险；变化…

 [摘要]  新工伤保险条例已于2011年1月1日起正式施行。与旧条例相比，新条例进行了大量修改。本文即对此次修改进行了详细分析，阐释了新条例的六大变化，并对其存在的不足提出了改进建议。

 [关键字] 工伤； 工伤保险；变化；

 

一、新《工伤保险条例》的六大变化

2010年12月20日，《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》经审议通过，予以公布，新《工伤保险条例》（以下简称条例）自2011年1月1日起施行。新条例作为我国工伤保险制度的主要内容，其针对我国工伤保险制度固有的弊端及新出现的种种问题进行了大量修改。自国务院法制办2006年启动条例修改工作4年来，多次征求地方政府、有关部门的意见，听取有关专家的建议，并于2009年7月向全社会公开征求意见。根据各方面的意见，国务院法制办对条例修改稿进行了认真修改。和旧条例相比共增加了3条，修改了22条，其中实质性的修改约15条[1]。概括起来主要有以下六方面变化。

（一）扩大了工伤保险适用范围

为进一步扩大工伤保险制度的保障范围，做到应保尽保，新条例对制度适用范围进行了扩展。条例第二条规定：中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。将工伤保险的适用范围在旧条例中的仅限于“中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工”的基础上增加了事业单位、社会团体，以及民办非企业单位、基金会、会计师事务所、律师事务所等组织。

（二）调整扩大了工伤认定范围

旧条例将上下班途中的事故伤害，仅限定于机动车事故伤害为工伤，且不论职工本人是否负有责任。这样的规定，不够完善，保护范围过窄，忽视了现代交通事故的复杂多样性，且不考虑劳动者本人是否存在过错，对其他人群有失公平。如，当前社会上频频发生的无证驾驶、酒后驾驶等。同时，将犯罪和违反治安管理导致伤亡的，一律不认定为工伤。则没有考虑到违法或犯罪的主观动机，很不合理。新条例第十四条和第十六条对此进行了调整，规定：在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的应当认定为工伤；故意犯罪、吸毒、酗酒、自残、自杀等五中情形所导致的工作中伤害不作为工伤处理。这样的调整使工伤认定更为科学合理，既体现了社会公平原则，也符合实践发展的需要。一方面贯彻了个人对自己行为负责的基本原则，有利于职工更好的约束自己的行为，实现工伤预防；另一方面，也扩大了工伤范围，更加符合工伤保险的设立宗旨，能够更好的保护职工工伤权益。 

   （三）简化了工伤认定程序

旧条例对工伤认定以及劳动关系确认、诉讼等工伤处理程序制定了严格的规定。表面上看，其保护在程序上完善周到。但现实中，却是程序繁琐、处理时间长，为工伤劳动者的维权制造了层层障碍，同时也无端地增加了社会保障部门的工作量，浪费了大量社会资源。据北京市农民工法律援助工作站收集整理的《农民工工伤保险问题研究报告》统计显示，将工伤处理程序的三个主要阶段：申请工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇索赔全部走一遍，大概在3年9个月左右，最长时间可达6年7个月左右。当然，在实际个案中，并不是每个程序都要走，也不是每个程序都要花那么长时间，但是，如果用人单位恶意利用法律规定来拖延时间，这是完全有可能的。针对这些问题，新条例第二十条、第二十九条和第五十五条作出了相应修改：一是增加了工伤认定简易程序，规定对事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定决定；二是明确了再次鉴定和复查鉴定的时限按照初次鉴定的时限执行；三是取消了行政复议前置程序，规定发生工伤争议的，有关单位或者个人可以依法申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

（四）大幅度提高了工伤保险待遇

一次性工亡补助，旧条例规定为：48个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资，具体标准由统筹地区的人民政府根据当地经济、社会发展状况规定。这一规定导致现实中因地区差异带来的“同命异价”现象的大量产生。并且，随着社会经济的不断发展，其补助标准已偏低。据统计一次性工亡补助金全国平均为10.24万元，最低的仅为3.4万元。工伤劳动者本就属于社会最困难的群体，这一标准根本难以保障劳动者及其供养亲属的基本生活。因此，新条例第三十五条、第三十六条、第三十七条和第三十九条对此作了根本性修改，将因工死亡职工的一次性工亡补助金标准，提高至按上年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍发放，比原标准增长了2倍多。同时也对伤残职工的一次性伤残补助金做了调整，将一至四级、五至六级和七至十级伤残职工的一次性伤残补助金标准分别上调增加了3个月、2个月和1个月的本人工资。这样的修改，不仅大幅度提高了工伤保险待遇，同时也实现了全国的赔偿标准的统一，

（五）增加了基金支出项目

据统计，截止到2010年9月，工伤保险基金累计收入1089亿元，累计支出649亿元，累计结余440亿元。结余基金数额占总收入的近40%，这有悖于收支平衡的基金管理目标，其中很重要的原因就是基金支付范围过窄，工伤待遇标准偏低。因此，借鉴国际经验和部分地区的实践做法，新条例第十二条将工伤事故的预防、宣传费用列入保险基金支付范围，第三十条将旧条例中规定为由用人单位支付的工伤职工“住院伙食补助费”、“统筹地区以外就医的交通食宿费”以及“终止或解除劳动关系时的一次性医疗补助金”，调整为由工伤保险基金统一支付。按照以往的规定，因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工，根据不同的情况可享受15项工伤保险待遇，其中：工伤保险基金支付的有9项，用人单位支付的有6项。修改后，原用人单位支付的6项中的3项改为由基金支付，用人单位只需支付伤残就业补助金、停工留薪期的工资福利待遇、五级、六级伤残职工的伤残津贴3项即可。这一规定为开展工伤预防工作提供了经费保障，扩大了工伤保险基金支付范围，保证了工伤职工待遇的及时发放，同时减轻了参保用人单位的负担，有利于调动单位参加工伤保险的积极性。

（六）加大了强制力度

旧条例的强制力不够，不能对用人单位形成有效约束。如，对于应缴而未缴工伤保险费的用人单位，旧条例仅规定了行政机关的责令改正权，却没有赋予其相应的行政处罚权，使得行政机关对这些单位无能为力。对于工伤事故处理中的工伤认定、劳动能力鉴定问题，旧条例仅规定相关的用人单位、职工、工会组织、医疗机构等应当予以协助，却未规定如单位不予配合的相应处理办法。而在现实中，单位不予配合的情况很多，这也就导致该项工作难以顺利开展。新条例第六十条、第六十二条和第六十三条一改过去的消极做法，加大了打击力度，赋予了行政机关对应当参加工伤保险而未参加的用人单位和拒不协助社会保险行政部门对事故进行调查核实的用人单位的行政处罚权，并提高了对于骗取工伤保险费行为的罚款金额。此外，新条例第三十一条还增加了行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用的新规定，使工伤职工能够得到及时救治，也从制度上遏制部分用人单位恶意诉讼的企图。这些规定加大了工伤保险的强制力度，更好地保护了广大职工的工伤保险权益。

二、进一步完善我国工伤保险制度建议

新条例的大量修改，弥补了我国工伤保险制度的种种弊端，对于其完善具有积极意义。成绩是显著的，但由于我国工伤保险起步晚，实施时间不长，各地经济发展水平差异较大等原因，随着社会经济的不断发展，我国工伤保险制度在立法及运行方面仍存在着一些不足之处有待继续改进。具体而言，有以下几点：

（一）工伤保险适用范围应进一步扩大

对于公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员的工伤保险问题，旧条例未明确规定，只规定另行出台办法。但，其相关办法却一直未能出台，这就直接影响了此类单位职工的工伤权益[2]。令人遗憾的是，新条例仍然未对此问题加以规定，继续采取搁置的办法。工伤保险制度作为一项社会保险，理应受惠于全体社会成员。因此，笔者建议尽快出台相应办法，对此问题予以明确，将工伤保险适用范围进一步扩大到公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员。

（二）职工突发疾病的工伤认定不合理

旧条例第十五条第(一)项规定，“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”，视同工伤。对于“48小时之内经抢救无效死亡”这一规定，社会上存在极大争议[3]。因为只要抢救超过48小时即不能视同为工伤，导致现实中用人单位想尽办法使抢救时间拖过48小时，而只要48小时一过即放弃对劳动者的救治，从而达到减轻自己责任的目的。另一方面，突发疾病的劳动者的亲属，迫于“48小时”的规定，为了让患病者被认定为工伤，对于那些病情严重抢救希望渺小或无效的疾病可能选择在发病48小时内放弃救治。可见，“48小时”的规定不科学、不合理、不道德给了用人单位逃避法律责任的可能，并让劳动者家属陷入伦理的困惑，不能有效保护劳动者权益。但，新条例对此问题却视而不见，将该规定继续保留。因此，笔者建议，在未来的修正案中将此条款修改为：“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡的或者虽经治疗后死亡的，且该疾病与工作有一定关联的，视同工伤”。

（三）一次性工亡补助金标准修改有失公平

新条例将因工死亡职工的一次性工亡补助金标准，提高至按上年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍发放。这一修改打破了地区限制，避免了“同命异价”现象的产生。但是，这一律按照全国统一标准进行补助的做法，在提高欠发达地区标准的同时，也可能会拉低了发达地区的补助标准。笔者认为，就目前我国国情来看，一定程度上的“同命异价”是正常的。这一加一减对于发达地区来说有失公平。因此，笔者建议，补助标准可以这样规定，低于全国标准的，按照全国的标准进行补助；高于全国标准的，按照当地的人均可支配收入进行补助。

（四）劳动关系确认难未解决

确认劳动者与用人单位存在劳动关系是认定工伤的前提。因种种原因，很多劳动者在申请工伤认定的时候，并不能提交劳动合同或完整的可以证明存在事实劳动关系的证明材料。这时社会保障行政部门一般会出具劳动关系补正通知书，告知劳动者通过劳动争议仲裁的方式来确认劳动关系[4]。而这一过程是很漫长的。现实中，多数劳动者都要经过劳动争议仲裁和民事诉讼的两审程序才能最终确认劳动关系。许多劳动者就因不能忍受确认劳动关系的漫长程序，而没坚持到工伤认定程序就中途放弃，最终不得已接受用人单位提出的低额赔偿。而很多用人单位也通过各种“去劳动关系化”的手段，为劳动者获得劳动关系证据设置重重障碍，以阻碍劳动关系的确认。调查工伤事故是属于社会保障行政部门的职责，同样，调查核实劳动者与用人单位是否存在劳动关系也是社会保障行政部门职责之所在。而新条例中没有规定社会保障行政部门认定工伤时，应一并调查核实劳动关系。这导致工伤劳动者劳动关系确认难未有效解决。因此，笔者建议，将劳动关系与工伤事故一并列入社会保障部门的调查范围，以公权力弥补劳动者私力救济的不足，从而从根本上解决工伤认定的难题。

（五）新条例与《社会保险法》存在冲突

《社会保险法》于２０１０年１０月２８日通过，自２０１１年７月１日起施行。工伤保险作为社会保险的一种，在《社会保险法》中也有所规定。新条例的颁布在《社会保险法》之后，两者的衔接应该是无缝对接，但遗憾的是，两者仍有明显冲突之处。第一，《社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付”。该规定意味着，即使单位未参加工伤保险，2011年7月以后，工伤职工也可以享受工伤保险待遇。但新条例第六十二条仍然规定未依法缴纳工伤保险费的用人位，职工工伤待遇由单位支付；第二，根据《社会保险法》的这一规定，单位是否按时上报工伤认定，不影响职工工伤待遇的享有。可新条例第十七条仍然延续了过去的做法，未按时申报的，申报前发生的费用由单位承担。因此，为了避免法规内部的冲突，笔者建议，可对这两个条款进行适当修正，无论是未参保还是未按时申报的，均不再与工伤待遇享有挂钩，而是直接对单位予以处罚。当然，《社会保险法》层次高于条例，无论是否修改，均不应影响职工的工伤权益。

（六）建立预先救助机制

目前，我国现行法律缺乏对工伤事故预先救助的相关规定。劳动者受伤后，只有预先自己出钱救治，之后再由工伤保险待遇补偿。如果该劳动者经济困难，无力自救，那么在现行法律和医疗体制下，就只能听天由命了。而至于能否得到用人单位的及时救助则只取决于单位负责人的道德水准，并无法律强制。实践中出现很多这样的案例，一些劳动者受伤后无力自救而工伤性质不明确，无法在现行法的框架下给予预先救助，从而导致矛盾的激化和升级，受伤者往往采取上访或采取过激行为以迫使政府或用工单位给予预先救助。所以，笔者建议对预先救助机制进行明文规定，如，可借鉴《社会保险法》第四十一条规定的工伤保险先行支付制度，规定满足一定条件的经济困难受伤职工由用人单位预先救助，用人单位不救助的，从工伤保险基金中先行支付。从而确保职工受伤后能得到预先救治，以体现法律的人道主义精神及社会文明的进步水平，最直接地缓解社会矛盾。

（七）完善工伤康复机制

工伤康复是我国工伤保险事业的重要组成部分，其对于减轻工伤职工伤病痛苦，降低企业意外伤害和职业伤害，提高工伤保险基金保障效能具有重要作用。根据世界卫生组织的解释，工伤康复包含医疗康复、职业康复和社会康复，其中，医疗康复是基础。而我国现在仅有医疗康复，且刚起步。新条例对工伤康复有所提及，但是没有具体、可操作性的规定。新条例规定工伤康复费可以由工伤保险基金先行支付。而在实践中，很多用人单位没给劳动者上工伤保险，康复费用只能由用人单位承担，但主动支付康复费用的单位非常少，因而伤残劳动者要想康复，只能自己先垫付费用，这是他们难以承受的。并且，由于工伤康复需要申请，而大多工伤职工不了解工伤康复，也不主动向工伤保险机构申请。另一方面，工伤保险待遇申请的过程比较长，往往需要2至3年，如果再增加康复程序，那么就要增加半年至一年。再者，我国的工伤康复机构也寥寥无几，截至2010年底，全国经劳动部门认证的工伤康复机构仅30多家。因此，大部分工伤劳动者根本都不能进入康复阶段。就此，笔者建议完善工伤康复机制，工伤保险主管部门在职工申请伤残等级认定时，就应主动告知其可申请工伤康复。增加工伤康复机构，并且在康复机构的建立上，以服务思路为主。在相关法律法规的修改中，落实对工伤职工实行“先康复、后补偿”的基本原则，并将“工伤康复”单列一章，对工伤康复的适用范围、对象、待遇以及经费支持、监督管理等给予明确规定。

三、结语

目前，我国经济发展水平还比较低，劳动者的因素在生产中还占较大比重。工伤事故的发生既有损国家、企业的利益，又威胁劳动者的人身安全。工伤保险作为社会保险制度的一个组成部分，是国家通过立法强制实施的，是国家对劳动者履行的社会责任，也是劳动者应该享受的基本权利。工伤保险的实施是人类文明和社会发展的标志和成果。所以要从我国基本国情出发，兼顾国家、企业、个人三方利益，妥善处理和尽量减少工伤事故，使工伤保险不仅发挥其赔偿作用，还要使工伤保险与工伤预防、工伤康复有机地结合起来，更好地保障劳动者权益，促进安全生产，维护社会稳定。

新工伤条保险条例的六大亮点为劳动者撑起了更大保护伞，有利于更好地保障工伤劳动者及其家庭的合法权益，有利于分散用人单位工伤风险，减轻用人单位负担，有利于加快完善工伤保险制度体系，促进社会和谐稳定。但是，我国工伤保险制度还存在一定的不足，其改革是一项系统而繁杂的工程，还需要社会各方面共同努力。笔者希望本文能起到抛砖引玉的作用，引起立法机关及法律人士对我国工伤保险制度相关问题的关注和重视，期待能够早日彻底解决工伤劳动者维权的难题。

 

参考文献：

 

[1]孙树菡,朱丽敏.《中国工伤保险待遇30年比较分析》.载《北京劳动保障职业学院报》,2009,(3)。

[2]张言明.《对我国工伤保险立法的思考》.载《法学研究》，2007,(1)。

[3]陈刚.《工伤保险新热点—工伤预防和工伤康复》.载《劳动保护》，2008(1)。

[4]孙树苗.《工伤保险》，中国劳动社会保障出版社2007年版。 

[5]郑尚元.《工伤保险法律制度研究》.北京大学出版社，2004年版。