清华大学杨燕绥：社保制度要解决找钱管钱发钱

 来源：第一财经日报(上海) 发布时间：2012/11/15 16:26:07 点击数：

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导读:对过去十年的中国社会保障如何评价？下一步应该如何完善？未来要打造一个比较完善的社会保障体系，有哪些关键点需要攻克？《第一财经日报》记者近日专访了清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心主任杨燕绥。制度…

对过去十年的中国社会保障如何评价？下一步应该如何完善？未来要打造一个比较完善的社会保障体系，有哪些关键点需要攻克？

《第一财经日报》记者近日专访了清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心主任杨燕绥。

制度框架完成 体系亟待完善

第一财经日报：过去十年中国的社会保障发展较快，现在已经实现了制度全覆盖，你如何评价目前我国的社会保障现状？下一步应该如何完善？

杨燕绥：过去十年，我们制定了《社会保险法》，增加了社会保障预算，提出了覆盖全民与整合城乡的社会保障体系建设目标，并以史无前例的速度完成了制度框架，这是相当大的一个进步。按照国际劳工组织102号《社会保障（最低标准）公约》的规定，社会风险是人人可能遇到的，危及基本生活安全的风险，主要包括七大风险，通过社会保障体系做到“生有所育、住有所居、老有所养、病有所医、伤有所疗、失业有所帮、灾难有所救”。在过去十年里，针对七大风险国家均有了制度安排和较低的保障水平。

但是，这仅是一个制度框架，尚未形成体系：第一，中国至今没有社会保障立法和规划，缺乏社会共识；现行制度安排源自各部门的政策，分别覆盖不同人群，外延是碎片的，内涵是欠公平的；第二，筹资渠道少，缺乏中长期测算和预算，企业社会保险费率负担过重，在财务上是不可持续的；第三，缺乏投资渠道，对个人而言，七大风险覆盖人的一生，会在人生不同阶段发生，现行社会保障政策忽略了个人的财务生命周期的规律性，8%个人养老保险是一个刚性的费率，存在财政专户里等待贬值，对年轻人很不公平。城乡居民养老储蓄同样遇到这个问题。在“十二五”期间，亟待将社会保障视为系统工程，全面进行体系建设。

警惕从经济GDP跌入福利GDP

日报：要打造一个比较完善的社会保障体系，有哪些关键点需要攻克？

杨燕绥：社会保障体系建设需要四个条件。

第一个条件是社会保障的法律共识。中国现在还没有一个社会保障立法框架，政府的不同部门、中央和地方，甚至老百姓、学者、媒体对社会保障都没有一个统一的认识。中国现在特别需要一个立法框架来达成共识，需要对社会保障有一个从内涵到外延和体系的描述。在这个立法框架下，才可以做好预算、政策部门的设置和分工、信息系统建设等。

因为缺乏共识，各部门可能会打着民生旗号争着要钱。我现在担心这样下去，会出现打着民生旗号搞福利GDP的现象。当各项社会保障支出占GDP的一定比例了，这个钱怎么能有效、科学使用呢？（怎样才能避免将养老金发给死人、失业保险发给有工作的人、低保发给生活不错的人呢？）需要将社会保障政策设计和社会建设结合起来。

第二个条件是针对七大风险进行政策设计。社保制度安排其实就是解决三个问题：找钱、管钱、发钱。首先，对七大风险要做很好的风险描述，在风险描述的基础上做好各种测算和精算，明确每一种风险需要多少钱。然后在此基础上建立公共财政预算和社会保障多元化的筹资体系，包括社会保障税、社会保险费、公民自储公助、社会捐款、政府融资、市场收益等。至于管钱，就是要做好资金管理计划，做到资金的保值。发钱也非常关键，要提高资金的使用效率，保证资金真正发给有需要的人。

第三个条件是建立一卡通的社会保障服务和政策执行体系，基于社会保障权益记录建设居民档案和征信体系，在此基础上建立待遇调整机制，便于居民转移携带等；同时还可以加强人口质量和数量的统计与分析，彻底解决各个部门多龙治水和信息孤岛的问题，强化政府的社会治理能力。

第四个条件是建立科学的评价指标体系，促进政策的执行。有法律共识、有政策的设计和执行体系、有评价检验，这个体系才能逐步建立起来，逐步走向成熟。例如，居民医疗支出占国家卫生总支出的比例降至20%以下，可以解决看病贵的问题。中国正在进入深度老龄社会，我们已进入倒计时解决社会问题的创新阶段，应在“十二五”期间真正解决这个问题，然后再经过“十三五”才能确保在2020年实现全面小康社会。

日报：你刚才谈到找钱、管钱和发钱，我们在采访中发现，发钱过程中确实存在很多问题。比如我们在农村做的调查显示，能不能领上低保跟关系和个人的活动能力有很大关系。这个问题怎么来解决呢？

杨燕绥：我们现在应该赶快建立居民档案和征信系统，这样才能甄别出真正的需要。比如民政部门要做好三件事：识贫、扶贫、减贫。现在因为识别不了贫困，所以不是扶贫，而是保贫，甚至养了懒人。要做好这三件事，就需要居民档案和征信系统。这个居民档案应该以社会保险个人账户的记录为中心，其他如民政、人口、公安等相关部门以此为中心建立自己的局域档案，然后共享信息。

为什么要以社会保险个人账户为中心？因为这是个活档案，社会保障管理机构每年要审核缴费基础、记录个人缴费情况，居民认为跟自己的权益相关，愿意跟它互动，一互动就活了。这样一个中心、多个局域网，就可以建立鲜活的档案，可以带动政府的整体协作。

养老保险要调结构、建机制

日报：对于养老问题，人们有许多担忧。你认为中国养老保险制度下一步应该怎么完善？

杨燕绥：首先，中国从政府到社会各方要尽快搞清楚人口老龄化的时间表。因为老龄化程度决定人口结构的变化，人口结构的变化决定养老筹资、养老金发放水平。

其次，要尽快调整养老金的结构。在结构上，政府要尽快建立中央统一的国民基础养老金，确保解决所有老人的吃饭问题。同时尽快完善个人账户。国民基础养老金是公共产品，个人账户是准公共产品。个人账户是自储公助，政府要给予税收优惠。国民基础养老金是解决吃饭问题，克服老年贫困；个人账户是改善生活。但个人账户不完全是个人的事。政府需要做好税收减负、低收费服务甚至免费服务、养老金保值等工作。

所以简单来说，中国养老保险面临的首要任务就是“调结构、建机制”。在这个过程中，就推动了中国去应对人口老龄化，让老年人也能拥有一些资产和购买力，从而增加企业订单和年轻人的就业岗位，这样积极的方面就出来了。

从中国人口老龄化的时间表来看，“调结构、建机制”的工作在“十二五”期间必须完成，要在中国步入超级老龄化（预期在2032年）之前完成这项工作。